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一场针对穷人的战争:WTO的崩溃如何伤害最穷

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发表于 2018-3-23 19:55:28 | 显示全部楼层 |阅读模式
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不久前,特朗普签署了提高进口钢铁和铝产品关税的命令,这又让人们开始担忧全球贸易战争的到来。但事实上,过去一段时间以来,国际贸易体系已经渐渐开始瓦解了。对国际贸易组织(WTO)稍加观察就不难发现,如今的国际贸易体系形同行尸走肉也是情有可原的。

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僵局持续不断,也影响到了多哈谈判的进度,该谈判上一次有所突破还是在2001年,而这也有损负责监督谈判进程的WTO的信用度。2015年于肯尼亚首都内罗毕举行的世贸部长级会议正好赶上了该组织成立20周年纪念,这本该是一件值得庆祝的事情。可实际上,事情却变得令人难堪:有史以来,部长宣言第一次没有达成一致,而是出现了根本性的分歧,哪怕是重申多哈谈判的权力这一议题——后者一直尝试开启一轮更加进取的谈判,用以促进多边自由贸易发展,并时刻关注当下的发展议题。2017年在布宜诺斯艾利斯举行的部长级会议上,WTO又刷新了“下限”:这次会议居然空前地没有发表部长宣言。WTO看起来正在哭哭啼啼地走向它不光彩的终点。而如果全球贸易机制果真崩塌了,那对每一个参与者来说,尤其是对世上最穷苦的大众来说,下场都会非常糟糕。

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对发展中国家和最穷苦大众的伤害

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在2010年,联合国千年发展计划其中一个目标达成了,那就是极端贫困人口数量减半。推动达成这一目标的最重要因素要属众多发展中国家的经济增长,尤其是中国和印度。这些增长得益于诸多因素,但最关键之一当属国际贸易。大量调查研究显示,那些充分利用低关税和开放市场所带来的机遇的国家或地区,在经济增长方面做得尤为出色,同时也受益于一个具备富有执行力的贸易规则的可靠体制,即在WTO的主导下进行一切谈判、监管和计划施行。

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不过,目前仍有6到7亿人口处于日收入低于1.9美元的状态,这些人主要都集中在中低收入的发展中国家。例如,4.5%的巴西人的生活水平低于极端贫困线下;印度也有6%的人口处于同样的状态;而在阿富汗和尼日利亚,这类人占该国总人口多达34%和42%。要解决全世界范围内穷困人口面临的问题,还有许多工作需要去做,而朝着这一目标,最起码要做到继续坚持面向发展中国家的市场开放,并保持关税的可预知性以及非关税壁垒。如果WTO垮台了,富裕国家能够轻而易举地抬高针对穷国的关税,并采取更多贸易保护主义措施来打压进口贸易。如此一来,那些靠出口贸易获得经济增长,并使其生产线适应了出口市场需求的发展中国家,将会因此遭到重创。在这些国家出口贸易的衰退会直接影响到相关产业的生产者和工人们,给穷困人士带来大量损失,而他们是最不能承担起这一损失的人群。

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而且,这一损失的代价远不止短时间内的失业人数激增,以及必需品的物价飞涨。贫穷国家从WTO那儿最为重要的获益,首先是他们能够和更加强大的国家同处于相对公平的竞争环境中。在WTO之外,在一些双边和区域合作中,迫使一些国家接受严苛的条件,例如通过严厉到让这些国家难以实现的环境或劳工标准等,会变得更加轻松。而相反,WTO的贸易机制则会给发展中国家提供不可或缺的优势。从正式角度来看,WTO组织内部全体成员均享有同等的表决权利(这和联合国以及国际货币基金组织的投票方式有很大不同)。这是一项非常强而有力的公平措施,基于共识的决策机制,使得哪怕最弱小的成员都能具备法理上的否决权,这也使得这项公平措施显得更加有力。而从非正式的角度来看,这一贸易体系内既有“观众”,又有一些共同工作的贸易伙伴,也能让贫穷国家同志同道合的成员国结成合作关系。这些年来,不断出现一些强大的联盟,让穷困国家和中等收入水平国家(有时甚至还有一些发达国家)能在一起紧密合作,使得它们能在多哈谈判中发出远超过自身体量的声音。其中一个例子就是33国集团(G-33)。它最初由包括中国、印度、印度尼西亚、尼日利亚、巴基斯坦等在内的33个国家发起,如今已经有多达47个成员,该组织抵制了发达国家所要求的发展中国家和经济体更大幅度地开放本国农产品市场的呼吁。20国集团(G-20)最初由巴西、中国和印度发起成立,如今已经包含23个发展中国家,则呼吁要求发达国家进一步开放农产品市场。没有WTO的话,发展中国家既没法在法理上保护自身权益,同时也无法形成有效的联盟以增加自身的谈判筹码。
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其次,WTO给发展中国家带来的好处是争端解决机制(DSM),这一机制让成员国得以在其他成员违背相应贸易规则的时候将其“告上法庭”。WTO将根据争端作出裁决,并对违反规则的成员国处以相应的惩罚。尽管仍然存在一些阻碍(例如同富裕国家打官司需要贫穷国家在技术和法律层面的大量投入,并且低收入水平国家有时候会因为资源和能力的缺乏而无法发起诉讼),使得贫穷国家无法放心诉诸这一机制,但数据显示,这些成员国还是在这方面进行了相当程度的学习,并且卓有长进。虽说美国和欧盟是这项争端解决机制最为积极的使用者(自1995年以来,它们分别发起了115和97例诉讼),但许多发展中的大国也频繁地提出投诉。例如,中国就发起了15次诉讼,印度有过23次,巴西则有31次。不过别以为DSM只是发达国家和崛起中的大国们才能担得起的。有时候也会有大卫出来挑战巨人歌利亚。例如在2005年,厄瓜多尔曾经就美国针对其白虾出口所采取的打压措施而诉诸DSM,并且,尽管双方国力差距悬殊,厄瓜多尔最终还是获胜了。
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放任WTO走向崩溃,并且目送世界回到那个权力不受限制的强权政治环境中,其代价可不仅仅是让南方国家(global south)及其穷苦百姓们遭殃这么简单。

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从双赢到双输

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纵使WTO的垮塌会给最穷困的国家带来最具破坏性的打击,这也不意味着富裕国家们就能从中轻松脱身,因为由此引发的贸易保护主义还会给发达国家和经济体中贫穷的消费者们以严重的伤害。他们将没办法买到来自发展中国家物美价廉的进口商品,包括一些最为重要的日常生活必需品,包括水果、蔬菜、衣物、鞋子等等,这些物品都是一个普通人在其可支配收入范围内的大部头开销。

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而关税提高对就业所造成的影响,充其量只是优劣参半。要说会有任何收益的话,也都只是相对而言的。例如说,提高钢材进口关税或许能够提高相关产业的就业率——尽管关税并不能挽救因技术革新所导致的失业情况——但相应地,美国的其他依赖进口钢材的产业,例如汽车产业或电力机械产业,都会面临着生产成本的提高。而反过来,这也会给这些产业在国内国外的竞争力、利润率以及它们雇佣员工并支付薪酬的能力带来消极影响。此外,其他国家不可能对这样的情形坐视不管。报复性的举措甚至可能不仅仅局限于钢材和需要消耗钢材的领域。中国是美国第二大的农产品出口市场国,而如果中国在大豆、谷物、肉制品和棉花进口上增加贸易壁垒的话,这可能会导致美国国内多个领域的大面积失业。当然,如果中国采取这类措施,对本国的消费者也不是什么好事,因为他们也相当依赖来自美国的这些进口物资。如此一来,几乎所有参与其中的经济体都将走向一个完全毫无必要的、令人沮丧的双输局面。因此,贸易战争势必会带来双输,尤其会伤害到发达国家和崛起中的大国里最贫穷的那些人。

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为何现状变得如此糟糕?
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普遍认为,现阶段美国的贸易政策是导致WTO陷入今天这般田地的主要原因:无论是特朗普的反贸易自由言论,还是美国如今在WTO谈判中所扮演的,日渐转居幕后的角色,或者是为阻挠DSM上诉机构的新成员任免而架空DSM的尝试等等。不幸的是,造成WTO今天的悲惨境况的原因远不止这些。
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早在特朗普当选总统之前,美国就已经表露出其贸易保护主义倾向了。例如,奥巴马政府就曾经对进口自中国的钢材课以五倍的重税,声称要保护美国的工人们,在多哈谈判做出让步时又不情不愿,并突然丢下WTO不管,转头成立了跨大西洋贸易与投资伙伴协议(TTIP)和跨太平洋伙伴关系协定(TPP)这样的超大型区域协议。
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WTO自身的制度发展也辜负了其成员国的期望。决策机制依然仰仗于共识外交,从原则上讲这是一个很棒的设定,但对于有着160个成员国,并且国与国又有着不同的利益诉求的庞大组织来说,这一机制未免显得过于不便了。所谓“单一承诺”原则,即必须对协议的各个细节达成一致之后才能达成协议的原则,也让有着不同利益追求的各成员得以拖缓多哈谈判的进度,以谋取自身的利益。WTO需要设立新的规则,以适应由于时代发展所带来的各国权力平衡关系以及相关需求的变化,但即便是在这条战线上,它也遭遇了重创。
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崛起中的新势力们,也必须为WTO的失败承担相应的责任。在多哈谈判中,这些发展中大国们常要求发达国家进一步开放市场,但反过来却又不肯相应地扩大本国市场的开放化。随着金砖国家继续在发展的道路上大步前行,要求这几个发展中国家承担起更多国际责任的呼声也越发响亮。这也意味着这几个发展中的大国需要做好更充分的准备,来和发达国家,包括其他金砖国家成员互相做出让步措施。其他处于中等收入水平的发展中国家也应该为WTO的败局承担责任。如果这些国家确实承担起相应责任的话,那么至少还能把美国重新叫回到谈判桌前。最起码地,这些举措还能够保障其他WTO成员们的贸易机遇。
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WTO的成员国们,不论是富裕还是贫穷,都应该充分地认识到多边贸易带来的好处了,但同时,它们也必须承认国际贸易会在本国的部分领域带来一定的损失,并致力于解决其带来的问题。在过去,因为在这方面做得不够好,也在相当大程度上导致了一些人对WTO产生了怨恨情绪。纠正这一偏差会为该组织带来革命性的、积极的影响。尽管WTO的摇摇欲坠并不能单单归咎于特朗普一个人,但他所引发的对WTO垮台以及可能到来的贸易战的恐慌,也许会刺激到WTO组织本身,使其自身能够重新回到正确的发展道路上去。

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本文原载美国《外交事务》杂志网站(www.foreignaffair.com),作者Amrita Narlikar系德国全球与区域研究院(GIGA)主任,汉堡大学教授,庄沐杨译。

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